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· 国家档案局主管· 中国档案杂志社主办沙巴体育外围app欢迎来到中国档案网 !2021年05月27日    星期四

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珠三角地区档案服务行业监管现状问题及对策分析

作者:李海涛 苗亚新 来源:档案那些事儿 发表时间:2021-04-28 分享到:

摘要:通过梳理珠三角地区档案服务行业的监管现状,分析该行业存在的监管局限、监管效力较低等问题及其内在原因,针对问题,从完善国家政策法规、构建行业自治组织、落实档案服务全流程监管、协同合作建立档案服务行业动态评价体系等方面提出了珠三角地区档案服务行业完善监管的对策。

关键词:珠三角地区;档案服务;行业监管

1 引言 

档案服务是指“某一机构承接其他机构外包的档案业务,为其提供相关服务的行为”。近年来,随着政府部门简政放权、全面深化改革的推进,围绕档案工作产生了档案存管、数字化、系统开发等各类服务产品,档案服务种类的拓宽增加了档案服务产品应用场景,尤其是在档案服务企业资质仅以档案主管部门行政备案的方式监管后,珠三角地区档案服务类企业大量涌入市场,以广州市为例,“企查查”2015年注册档案服务类企业45家,2020年则高达472家(截至2020年10月17日)。档案服务类企业数量的激增为档案服务行业发展提供了规模效应。但由于行业门槛低,服务企业资质良莠不齐等原因,致使行业内部恶性竞争、档案损毁、信息泄露等问题频发,档案服务行业如何监管、由谁监管等档案服务行业监管系列问题亟待研究解决。

近5年来国外相关研究侧重于档案服务行业发展策略探讨,如承包方规范制度构建、安全隐私保护技术应用,以及发包方外包决策影响因素分析与决策制度完善等方面。国内档案服务实践虽起步稍晚,但经过近30年的发展,已形成了一定的市场规模及《档案数字化外包安全管理规范》《档案服务外包工作规范》等系列国家标准,围绕档案服务行业实践研究,学界也形成了一定的研究成果,如档案服务基础理论、服务必要性及可行性分析,以商业性文件中心为代表的国外档案服务现状、发展趋势及服务内容推广介绍,国内档案服务行业现状梳理,档案服务行业发展问题分析及行业政策法规完善,行业参与主体角色职能定位等,以及针对如银行、医院、房地产等行业领域展开的档案服务外包对策研究。总体来看,国内外基于档案服务行业监管视角开展档案服务企业监管现状问题及对策相关研究偏少。当前我国正经历档案管理体制改革,针对档案服务企业,理清档案主管部门与服务企业关系,加强行政监管及服务举措,激活档案服务行业市场活力,规范行业市场行为等系列内容,使得基于档案服务监管视角开展档案服务行业规范研究重要且必要。

珠三角地区作为我国社会经济快速发展的前沿地区,其档案规范、标准、网络及自动化管理理念与手段较为成熟。在当前国家“推广政府购买服务”政策支持及市场内需的驱动下,珠三角地区档案服务行业发展已具相当规模。本研究以珠三角地区档案服务行业生态为样本,以联系档案服务的发承双方监管为“抓手”,以档案机构改革为契机,通过调研,系统分析了珠三角地区档案服务行业监管的现状、问题、对策,旨在以点带面为我国档案服务行业监管研究提供参考。

2 珠三角地区档案服务行业的监管现状

档案服务企业作为市场运营的法人主体,主要接受工商、税务等行政部门管理。[16]本研究所指监管,非工商税务监管范畴,而是档案主管部门对档案服务企业的业务监管,如服务资质审查、服务供给保障、服务质量评价及市场业务监督等。

本研究通过广东政务服务网(www.gdzwfw.gov.cn)在线收集珠三角地区广州、深圳、珠海、佛山等9个市及其下属48个区县档案主管部门相关档案服务行业监管职能设定、权责划分及服务机构备案信息,同时深入广州市及海珠区等辖区档案局、深圳市档案局等档案主管部门,以及银雁、慧信等档案服务企业,通过访谈获取珠三角地区档案服务行业监管主体、监管事项等信息。

2.1 监管主体

经调研发现,珠三角地区档案服务行业监管主体主要包括两类:一是各市、区及县档案主管部门参与行业监管,其监管权呈现下放趋势。以广州市为例,为提高市场调节、监管及社会管理等公共服务的能力,广州市政府发布了《广州市人民政府关于公布保留取消调整行政审批备案事项的决定》,全面清理市级单位实施的行政审批及备案事项,将档案服务市场监管的行政审批及备案权由市下放至区档案主管部门;基层档案主管部门以档案服务企业工商注册地划分管理权限,完成档案服务企业资质审核备案后提交市档案主管部门备份。随着档案机构改革深入,广州市档案局并入市委办公厅,主要面向市级党政机关及市直属机构提供档案行政管理与业务指导,一定程度削弱了其对档案服务行业的监管。二是档案学会作为非政府组织(NGO)参与行业监管,主要表现为承接档案主管部门转移职能。但目前仅深圳市档案学会接受市档案局委托开展档案服务企业的备案工作,并受市档案局监督指导。作为深圳市档案局行政权责清单的一项内容——备案权原属市档案局,基于市直部门行政职权取消、转移、下放的行政改革政策,在《深圳市市直部门行政职权取消转移下放事项目录(2015年第一批)》指导下,深圳市档案局将原档案服务企业备案登记、档案工作人员培训、档案专业技术职称评定、档案科技成果推广应用等职能交由市档案学会开展,旨在鼓励社会组织承接政府转移的服务职能,培育社会力量参与档案事务,推动档案行业自律管理。以此改革为契机,深圳市档案学会主动争取档案主管部门的授权或委托,在履行原有职称评定、组织培训等传统职能的同时承担了档案服务企业备案、档案专业技术培训等职能。

2.2 监管事项

调研发现当前珠三角地区档案服务行业监管权责清单如表1所示。


                                                                表1 珠三角地区档案服务行业监管事项

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由表1可知,珠三角地区档案服务行业监管权责涉及档案服务企业备案,对擅自从事档案服务的处罚及对未取得资质的人员或机构从事档案服务的处罚三种。综合调研结果可知对档案服务行业的监管事项包括:一是备案登记,珠三角地区市区及县档案主管部门常规监管手段。调研发现档案服务企业备案形式大于内容,与工商管理部门的市场准入审核类似,尚未对服务企业的服务资质、内容及质量开展实质性监管。表现为:一方面,备案材料未涉及企业资质条件审核。一般仅需申报企业法人身份证、营业执照复印件、档案中介机构备案报送表等材料,即可向所在辖区档案主管部门申请备案。尽管深圳市附加规定提交经办人身份证原件及复印件、市场监督管理局商事主体登记及备案信息查询单(含许可经营信息)方可向深圳市档案学会申请备案。但总体来看,备案材料未涉及从业企业资质、库房建设、存取设备等档案服务业务开展必备的支撑材料。另一方面,备案审批流程简单。档案服务企业依申请备案,材料审查合格即可出具备案回执登记在案,缺乏库房建设、安防技术设施勘验等必要的审核流程。二是行政处罚类事项,深圳、珠海细化了《广东省档案条例》中档案服务行业行政处罚内容及惩处力度,以规范承包企业行为。如《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》对于擅自从事档案服务活动的“由档案主管部门对单位处以五万元以上十万元以下的罚款,对直接责任人处以二千元以上五千元以下的罚款”,但实际因循“不告不理”的行政诉讼原则,即只有发包方因档案服务企业过失或不作为致损发起诉讼后,档案主管部门才实施监督执法。实践中大量受损单位因诉讼程序繁琐,诉讼成本(含时间)高于处罚金额,选择接受现状或私下和解,致使该款规定难以有效落实。三是其他间接监管事项。调研发现除上述监管事项外,还包括联合办公协商及档案专业知识技能培训。其中联合办公协商主要是档案主管部门通过发包方与档案服务企业建立联系,如档案主管部门对辖区内机关档案工作开展年度审核评估,发现其外包业务存在质量问题且不适用法规时,监管及发承包方以联合协商方式,依规依标提出整改意见,监督指导承包机构业务。此外部分档案主管部门面向档案服务企业定期举行包含档案基础理论、档案法规政策解读,文书、工程项目类档案分类整理等知识技能培训,以提高档案服务质量。如佛山市档案局面向辖区内档案服务企业开展的档案整理业务培训,包括文书、声像、会计档案整理专题,以提高其业务能力及归档质量。

2.3 监管法规政策

当前珠三角地区档案服务行业监管遵循统一领导、分级管理原则。调研发现该地区行业监管相关法规、政策依据分别为2016年修正的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)、《广东省档案条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加强和改进新形势下档案工作的意见〉》等。实施中不同地区以此为依据形成了配套政策,如《深圳经济特区档案与文件利用收集条例》细化擅自从事档案服务活动的处罚内容,《珠海市档案条例》明确了非资质机构从事档案服务的处罚程度。

梳理近年监管法规、政策内容,发现档案服务企业入门条件呈宽松趋势。2015年《广东省档案局关于明确各地开展档案中介服务机构备案有关事项的通知》明确了档案服务企业备案遵循《广东省档案条例》“从事档案评估、整理、鉴定、寄存等中介服务的,应当依法登记注册设立档案中介服务机构,并报所在地档案行政管理部门备案”的规定,废止了《广东省档案中介机构备案登记管理办法》,此前档案服务企业备案时所需的营业执照、从业人员素质与专业能力、库房建设、设备设施等基础条件,以及档案主管部门实地勘察、考核材料真伪等程序条件,被“应当依法登记注册”取代。随后《深圳市档案中介机构备案管理细则》《佛山市档案局档案中介机构管理办法》《惠州市档案局关于档案中介机构备案管理登记实施细则》等档案服务行业专门管理办法也相继废止。备案材料审核条件放宽一方面促进了档案服务行业发展,积极推动社会各方参与档案管理,另一方面也为行业健康发展埋下了隐患。

3 珠三角地区档案服务行业监管问题分析

据上述监管现状分析,本研究从监管事项、监管效力、监管法规三个维度分析珠三角地区档案服务行业的监管问题。

3.1 行业监管具有局限性

结合前期调研可知,当前珠三角地区档案服务行业监管局限性体现在监管手段、发包指导服务及监管主体上。首先,监管手段单一,备案登记是目前档案主管部门的主要监管手段,但由于行政备案的局限性,档案服务企业备案实施中门槛低,侧重审查承包机构基本市场条件及经营范围,缺乏对企业信用评价、从业人员资质、库房建设、配套设备等服务软硬件的审查监督,导致现有备案结果并未能为发包方筛选承包机构提供可参考的评价标准。此外监管局限性还体现在档案主管部门未结合外包业务开展项目全流程监管。其次,缺乏发包服务指导,除了服务承包方外,档案主管部门对于发包方的业务指导也有欠缺。目前国家行业标准作为发包方筛选服务方的执行规范,如《档案服务外包工作规范 第1部分:总则》(DA/T 68.1—2020)虽从规划与审批、承包方筛选与确定、合同签订、合同执行与监督、评估改进等环节,明确了发包方工作规范细则,但因缺乏档案主管部门的指导,如对规范指导解读及执行审查,致使实践中多数发包方发包前无规范细则引导,遴选合适的承包机构,发包后无有效监管方案以检验发包服务质量,权益无法保障与及时救济,档案资源损毁、丢失、泄密等现象时有发生,长远来看不利于档案服务行业健康发展。再次,部分档案学会如深圳市档案学会以行政备案的方式参与了行业监管,但从其机构性质来看,档案学会作为学术团体不具备行政监管权,也并非行业自治组织,从其服务内容来看,档案学会主要职责为促进学术交流,总体来说,档案学会参与行业监管有其自身局限,难以有效落实行业监管举措。

3.2 监管主体监管效力偏低

监管效力是指监管事项的执行落实效果。调研可知,现阶段珠三角地区档案服务行业监管效力偏低,主要表现在:首先,从市场准入资质审核看,档案主管部门处于被动地位。实施中凡经工商税务等部门审批获得营业执照,按时缴纳税收并完成企业工商注册及税收缴纳即达到备案条件。其服务资质、服务内容认定及服务质量评估等行业专业审核监管效力落实均为档案主管部门行政备案取代。其次,从监管意愿上看,由于受限于机构体制改革后档案主管部门人力资源及制度的缺失,较少主动开展档案服务行业监管工作。调研中部分受访者表示“现有档案主管部门受限于人员及配套制度,较难主动开展档案服务行业监管”,“除非造成档案丢失、泄密、损毁等问题,主管部门才介入管理,即使其服务业务有问题,处罚上也无明确可依据”。最后,从发承包方纠纷解决上看,档案主管部门通常将其视为市场纠纷不主动介入,无定损、补偿、举证等申诉渠道及救济措施。如A区档案局在检查所辖B单位档案时发现问题,但因B单位验收时未发现质量问题并将项目款项交付给档案整理服务C公司,后期交涉中C公司拒绝整改,B单位只得自己承担后果。针对此类状况,A区档案局常以B与C公司属市场行为,现有法规政策无明确监管办法且人手不足等由不主动介入。此外,监管主体对于档案服务企业备案信息发布不力,导致发承包方之间信息不畅;监管方未深入业务流程,实施安全质量监督等措施等也是监管不力的表现。

3.3 监管法规待完善

当前珠三角地区档案服务行业监管主要依据为《档案法》和《广东省档案条例》《深圳经济特区档案与文件利用收集条例》《珠海市档案条例》等地方法规中档案服务行业监管相关的条款,监管内容分散,或强调档案主管部门作为监管主体,或着眼于某单项监管职能——行政备案,尚未形成包含监管主体、对象、职能、权责、实施路径、救济等系列内容的完备的档案服务行业监管法规。如以《广东省档案条例》为例,其第十四条虽有档案服务企业依法注册、登记备案,并受档案主管部门监督指导的规定,但监管路径、监管举措缺失;第四十一条虽明确了档案服务企业在服务中造成档案损失的应依法赔偿惩处,但未对赔偿额度、赔付时限等实施要件做出明确规定,可操作性不强。另一方面,因为参与企业提供档案服务主要内容不同,体现在监管法规上,也应有所侧重,如以档案整理为服务主项的企业,其监管重点应在于人员资质,而以档案数字化为服务主项的企业,除人员资质外,档案数字化设备、保密资质等也应纳入相关监管考察的重点。而现存行业监管法规针对档案服务行业监管采用“一刀切,粗放式”监管方式,未参考服务对象、服务内容、用户需求等因素,细化档案服务企业监管举措,开展精准监管。

4 珠三角地区档案服务行业监管问题原因分析

4.1 缺乏国家层面的行政法规指导,地方行业监管行政规章操作性不强

2020年新修订的《档案法》(以下简称新《档案法》)第二十四条明确了档案服务发承包方合作应以协议签署为形式要件。但针对档案服务行业,仍缺少档案主管部门相关监管事项、监管流程等内容的具体规定及处罚的实施要件,这也是导致档案服务行业监管中实操性条款缺失,监管事项局限,监管效力偏低的主要原因。国家层面国家档案主管部门尚未出台面向档案服务行业的行政法规,从地方层面看,《广东省档案条例》《浙江省档案中介服务管理办法(试行)》《河南省档案中介服务机构备案管理办法》《南京市档案中介机构服务管理办法(试行)》等地方行业法规、规章与办法中,虽规定了档案服务机构性质、服务范畴、备案登记要求,但也鲜有涉及档案服务行业监管主体权责、处罚及救济、监管范畴等内容。

总体来看,国家层面缺少面向档案服务行业的监管行政法规,全面认定档案主管部门执法指导档案服务行业的依据、职能及监管范畴等。地方层面,相关监管规章操作性不强,仍滞后于档案服务行业的发展。

4.2 档案主管部门行业监管履职能力弱化,行业自治组织缺位

档案主管部门行业监管履职能力弱化是导致档案服务行业监管效力低的重要原因。调研表明,珠三角地区档案服务行业监管主体主要是档案主管部门,在“理顺政事关系,实现政事分开”要求的推动下,广东省档案机构改革采取档案局行政职能划入党委办公厅、党委办公厅加挂档案局牌子、由党委办公厅(室)管理档案工作的方案。该项改革强化了档案局的政治性及面向党政机关服务的职能,但在一定程度弱化了其履行行政监督和社会服务的职能。以广州市为例,改革后广州市档案局并入市委办公厅,为数不多的在编档案工作人员,负责对接广州市党政机关及市直属机构的包括政策法规解读、档案调查、全市档案工作达标、企业测评、国家重点档案和重点建设项目档案工作、业务培训、职称评定、档案宣传等工作,由于对接机构多、事务杂、管理人员匮乏,客观上造成档案服务行业监管工作未实质性开展。

档案服务行业自治组织缺位也是造成行业监管效力低、行业纠纷无法有效解决的主要原因。调研发现,尽管当前部分档案学会如深圳市档案学会等,承接了档案服务企业备案等服务职能,但作为学术团体,其主要职责为促进档案学术交流,无行政监管权,故也无法开展行业监管。行业协会等行业自治组织,作为法人资格的非政府组织,以谋取和增进参与企业的共同利益为宗旨,通过协调与服务,规范行业自律发展,可弥补档案主管部门监管意愿不强、监管履职能力不足等问题,但总体来看,现有珠三角地区档案行业监管仅依靠档案主管部门实施,行业协会等行业自治组织缺位,进一步弱化了相关行业的监管效力。

4.3 档案主管部门监管意识薄弱

档案主管部门行业监管意识薄弱也是造成监管局限与监管效力偏低的另一原因。面向档案服务行业的监管,监督是基础,管理是导向。调研表明,目前珠三角地区档案服务行业监管主体为档案主管部门,而档案服务行业市场准入资质主要由工商、税务部门完成,档案主管部门以营业执照核发及纳税证明作为档案服务企业备案的依据,在档案服务企业备案中档案主管部门处于被动状态,在备案资质前端审核中参与性低,主动监管意识薄弱。特别在当前机构改革背景下,政府简政放权将部分服务职能转移至社会组织的指导思想,使得档案主管部门将档案服务归为市场行为,对其服务资质、库房建设及业务质量等资质、绩效监管意识淡薄,故不会主动完善监管事项,引导市场良性发展。

5 珠三角地区档案服务行业监管对策分析

档案服务行业的健康发展除了遵循市场规律外,也离不开档案主管部门的宏观监管、科学引导。法律是行业发展的底层规范,制度是行业运转的日常保障,监管体系则是保障档案服务行业良性运转的“生态环境”。本研究结合调研中的问题及其成因,从完善政策法规、行业自治、业务全流程监管、协同合作等维度探讨了珠三角地区档案服务行业的监管对策。

5.1 完善国家政策法规,以立法形式明确主管部门及其职责

针对调研中存在的档案服务行业缺乏国家层面法律规章等问题,首先,可以新《档案法》第二十四、第四十八等相关条款为基础,以《档案法实施办法》的修改为契机,增补档案服务行业运维的相关实施细则,全面认定档案服务行业的监管主体、监管权责,有序引导档案服务行业监管实施,保障监管效力。如就档案服务行业监管主体的构成、权责、监管事项、监管程序及惩处措施加以明确。其次,针对地方规章监管可操作性低等问题,可采取基于国家层面《档案法实施办法》的相关监管内容、权责及惩处力度设定法律框架,结合地方实际,制定适合地方档案服务行业发展的专门法规。以珠三角地区为例,对于区域内档案服务企业数量众多、行业门槛低、服务资质良莠不齐,行政备案为主的监管现状,可以监管主体——监管权责——行政处罚的条款框架修订《广东省档案条例》,明确档案服务监管主体、权责及事项等。具体实施如下:一是明确档案主管部门行业监管地位、监管职责及监管事项。国家所有的档案资源是国家信息资源的重要组成,其监管理应纳入档案主管部门行政管辖范畴。这就决定了档案服务行业不能等同于一般开放型信息资源市场,尤其政府、国有企业、事业单位等机构的档案服务业务必须纳入档案主管部门的监管。档案主管部门作为行政区域档案事业的管理者,理应为档案服务行业的监管主体,监管中重在宏观调控,配套行业发展的法规、制度、政策等,如发布档案服务行业专门管理办法、档案服务行业发展鼓励性政策、规范监管实施规则等。针对发包方的监管还包括规范外包档案类型、内容及范围,外包服务安全指导、风险预防与救济等;针对承包方从业机构人员资质、库房基础设施建设、管理制度、安全防控、服务质量等,着手细化为可实施细则。二是明确档案服务行业参与主体法律责任及惩处细则。惩处是档案主管部门落实事中事后监管,规范行业发展的有力举措。参照新《档案法》第七章法律责任及惩处内容条款框架,结合档案服务行业实践需求,可从从业人员服务资质、竞争秩序及服务中档案信息泄露、档案实体损毁、丢失等危害发包方权益的行为等方面明确法律责任及相应处罚措施。三是参考服务对象、服务内容、用户需求等因素,针对参与企业的服务主项内容,设定配套监管条款与实施细则,开展精准监管。最后,档案主管部门应贯彻执行上述监管法规条款,将行业监管职责落实到具体工作之中,提高主动监管意识,定期开展行业调研座谈,征求各方加强档案服务行业监管意见建议,并组织相关责任者定期学习行业监管政策法规,依法依规开展行业监管。

5.2 构建行业自治组织,完善档案服务行业监管体系

档案服务行业监管事项局限、监管效力偏低与档案服务行业监管主体模糊、监管权责不明、行业自治组织缺失有关。当前数字服务时代的到来为档案服务行业发展带来机遇,以机构改革契机重新梳理行业参与各方关联,构建档案服务行业自治组织,完善行业监管体系是解决上述问题的关键。具体可从确立行业自治组织监管理论依据、组织构建及监管职能设定着手。

5.2.1 监管理论依据

中国共产党(以下简称“党”)第十九次全国代表大会强调“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化”,十九届四中全会又进一步提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。可见治理体系与治理能力现代化是新时代国家工作重点之一。档案工作是党和国家工作中不可缺少的基础性工作,档案治理体系和治理能力是国家治理体系与治理能力的重要支撑与保障。这就要求传统的档案服务行业监督管理向“档案服务行业治理”转变,理清档案服务行业治理体系的监管主体要素及其关系:一方面,档案服务行业发展需要档案主管部门的监督与指导,另一方面,档案服务行业又包含市场行为,行业自治组织作为行业内市场规则规范及共同利益保障的社会组织,在沟通政府、联系企业、规范市场、推动行业治理上的作用不可忽视。特别在当前档案主管部门监管能力弱化、人手不足的困境下,档案服务行业自治组织参与档案服务行业监管具有其自身优势。基于公共治理理论划分档案主管部门与行业自治组织间的监管权责。档案主管部门重在宏观把控,如制定行业相关法规、政策等引导行业发展;档案服务行业自治组织则侧重于行业日常管理及服务,如行业管理、技术、安全、质量等标准制定、业务监督指导、服务质量评估、教育培训等。

5.2.2 组织模式及职能设定

前期调研发现,国内以行业自治组织开展行业管理且较为成熟的包括中国银行业协会、中国金融协会、中国建筑业协会等,其中中国建筑业协会发展经历了从依附政府到脱离市场、行政色彩浓厚到政府简政放权后与市场协同管理服务的变革,其与政府主管部门关系、管理模式、服务对象与档案服务行业发展相似,可为档案服务行业自治组织构建提供参考。此外国外文件信息管理服务市场较为成熟,形成了如国家数据安全保险库协会NASDV、国际文件信息管理服务行业协会PRISM、国际信息安全治理与管理协会i-SIGMA等文件信息管理服务行业协会,作为非营利性社会组织,这些行业协会独立于档案或文件行政管理部门,其成熟的行业服务管理体系值得借鉴。

在组织架构上,可参照中国建筑业协会组织模式,由档案主管部门引导推动,行业参与企业依据《社会团体登记管理条例》自发组建,依法成立档案服务行业自治组织如档案服务行业协会等。首先应创设档案服务行业自治组织章程,明确组织名称、性质、宗旨、定位、服务范畴、入会规则、会员权力、组织机构、人事任免等事宜。其次完善组织架构,设立会员代表大会、理事会、监事会、秘书处、财务部等基础部门,以保证组织正常运转。随着发展也可创设如质量管理、监督检测等行业自治组织的分支架构,逐步细化及完善其职能。

在职能设定上,现有研究将行业自治组织职能划分为行业代表、服务(政府与企业)、自治与协调、监督与维权、职业教育等。实践领域中,中国建筑业协会将其职能定位为提供服务、反映诉求、规范行业发展,中国银行业协会功能定位为行业自律、沟通协调、规范行业发展、行业教育与培训、监管维权等。档案服务行业自治组织可以此理论与实践,结合DA/T 68—2020系列标准,设定其基本职能:一是监管职能,通过建立协会章程、行业道德准则、行业标准等标准体系,规范行业技术应用、设备、产品及服务质量、市场价格、业务流程规范等,接受政府委托落实档案服务企业的备案登记、资质评定、服务验收等事项。二是服务职能,主要是面向参会企业及档案主管部门提供服务,如基于行业备案,搭建档案服务信息管理平台,沟通服务供需市场,筛选优质服务企业,细分服务需求类型,有针对性地形成行业领军企业市场参考名单,以及针对从业人员开展业务培训与业务指导等具体服务事项。三是救济职能,依据国家法律法规、行业规范,明确发承双方权责,仲裁调解行业纠纷争端,维护双方合法权益。

5.3 落实档案服务全流程监管,发挥服务发包方监管优势

发包方作为档案服务市场的参与者,与服务承包企业关联密切,在监督承包方服务行为、质量等方面具有先天优势。档案主管部门应鼓励并引导发包方参与行业监管,辅助其构建评价体系,明确发包服务前、中、后期监管事项,落实档案服务全流程监管。首先,发包服务前发包方应明确服务需求,制定监管方案。以档案数字化外包服务为例,发包方可结合需求,从承包方操作规范、服务进度安排、工作环境、技术设备、业务人员、安全问责等方面制定档案服务外包监管方案。其次,服务中发包单位可成立项目小组,围绕前期监管方案落实具体监管措施,推进外包项目进展。如成立数字化项目小组,对档案题名著录中普遍存在的档案内容格式复杂、字迹难辨、文种多样等问题,定期与服务外包业务组员召开著录质量检查会议,并辅以随机抽查著录成果数据库等方式,在服务外包进程中保障数字化成果质量。最后,明确验收标准。档案服务产品种类丰富,发包方可根据业务匹配验收标准。以档案数字化项目为例,依据《纸质档案数字化标准》(DA/T 31—2017)档案数字化质量要求,制订包含档案扫描、图像处理、目录建库、图像存储、数据验收、数据备份等全业务流程验收标准,并参考SERVQUAL和RATER理论从服务安全性、可靠性、专业性、响应性等维度做出综合评价。

5.4 协同合作,建立档案服务行业动态评价体系

行业健康发展与行业参与主体资质密切相关,无服务资质及违规进入市场的参与主体可能引起行业的不良竞争。解决珠三角地区档案服务企业“野蛮生长”、无序竞争的关键在于建立档案服务行业动态评价体系,通过档案主管部门、行业参与方的共同参与,共创健康有序的档案服务行业市场环境。首先,科学拟订档案服务行业动态评价制度,广泛调研,充分吸收提取行业参与各方(即档案主管部门、档案服务企业及服务需求方)意见。实施中可由档案主管部门牵头,档案服务行业自治组织执行,充分结合《档案服务外包工作规范》的系列标准,从企业信用、从业人员资质、服务范畴、信息技术、库房建设、风险防控等维度着手,确保评价指标齐全、可量化。以档案库房建设为例,可依据《档案建筑设计规范》(JGJ 25—2010),围绕库房基地选址、库房建筑、库房设备维度结合行业实际细化为具体评分细则。其次,形成评分机制。可参照国家企业质量信用程度等级划分方法,根据行业动态评估制度各维度实绩划分等级,从高到低设立A、B、C等不同等级,同一等级可再根据分值细分,如将80分设为A等级起始分,进一步细分为A等级(80~90分)、AA等级(90~95分)、AAA等级(95分以上)。再次,实施动态评价。由档案主管部门牵头,联合档案服务行业发承包方,组成行业实绩评价小组,周期性开展行业服务评价,筛选优质服务企业。发包方作为档案服务需求与直接评价方,其对发包服务评价结果的反馈应成为动态评价结果重要参数,可将5.3中发包服务综合评价结果纳入档案服务行业动态评价体系。最后,动态评价宜分类分层开展。分类上结合不同服务内容设置专属评价清单,如档案整理、数字化、咨询、培训服务评价名单;分层体现在评价结果上、中、下游企业名单动态确立上,即评价结果动态更新;并且定期发布评价结果,筛选优质及下游服务企业名单,面向服务需求方提供承包方选择参考,并以评价促进下游企业规范建设,从而实现行业的健康持续发展。

本文载于《档案学通讯》2021年第2期